关于我市食品药品执法司法督察工作的

调查与思考

张朝卿

为认真贯彻落实习近平总书记关于食品药品安全工作的重要指示精神和“四个最严”要求，强化食品药品监管意识，牢固树立食品药品安全发展理念，按照中央依法治国办、省委依法治省办工作要求，市委依法治市办结合濮阳实际，成立了濮阳市食品药品监管专项执法司法督察工作领导小组，市委常委、市政法委书记、市委依法治市办主任王天阳亲自担任组长，先后组织召开专项督察工作座谈会5次、工作推进会2次，签发了《中共濮阳市委全面依法治市委员会关于开展全市食品药品监管专项执法司法督察工作方案》。

2019年第四季度以来，市委依法治市办紧紧围绕保障公众饮食用药安全目标，在全市开展了食品药品监管专项执法司法督察活动。督察组分成三个督察小组分赴五县四区开展食品药品监管执法司法督察。督察组坚持问题导向，去现场看、见具体事，实实在在督察，驻在式“解剖麻雀”，采取听取有关部门工作汇报，与有关部门负责同志座谈，检查，查阅相关执法案卷，到民营企业和实体店实地走访、抽查，与学校学生、群众面对面访谈相结合等方式，对地方党委、政府贯彻落实习近平总书记关于食品药品“四个最严”重要指示精神情况以及疫苗安全、药品医疗器械安全、校园食品安全、农兽药残留、婴幼儿食品安全监管、食品非法添加、餐饮服务环境卫生、保健食品欺诈和虚假宣传等八个方面的监管执法情况开展司法督察，综合分析全市食品药品监管执法司法各个方面的情况和问题。督察期间，召开工作汇报会9次、“两法衔接”座谈会6次，抽查食品药品生产、销售、经营场所150家，发现问题120余项，现场整改40余项，并形成整改反馈问题清单进行问题反馈。

一、工作概况

各级党委政府和领导，坚持以人民为中心的思想，不断筑牢食品药品安全防线，从组织建设、落实政策、出台措施、法治宣传、监管队伍建设、活动开展、打击违法经营等方面着手，不断强化食品药品生产依法经营、诚信经营理念，为切实保障人民群众“舌尖上的安全”，做了大量卓有成效的工作。

（一）提升站位，扛起食品药品监管政治责任。各级党政领导同志能够充分认识到食品药品安全的重要性，认真贯彻落实习近平总书记关于食品药品安全工作的重要指示精神，认真落实“四个最严”要求，强化监管意识，牢固树立安全发展理念，始终把食品药品安全工作作为重大民生工程来抓，自觉增强做好食品药品安全工作的责任感和使命感。县（区）均结合本地实际，制定了《食品安全党政同责实施办法》、《关于深化改革加强食品安全工作的意见》等。

（二）强化监管，不断强化食品药品安全责任。市委依法治市办科学筹划、统一部署，督促各县（区）不断强化组织领导、建立工作机制、明确工作责任、制定工作方案，开展多项活动，积极推动全市食品药品安全工作开展。如：濮阳县积极探索落实“党政同责”的有效途径、措施办法,严格执行食品安全“问责制”和“一票否决”制。南乐县制定《南乐县食品安全党政同责实施办法》、《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，强化落实食品安全属地管理责任，着力构建“党委统一领导、政府部署推动、部门依法监管、行业诚信自律、社会各方协同、公众积极参与”的食品安全治理格局。各县（区）皆成立了“行政执法与刑事司法衔接工作领导小组及办公室”,制定了 《关于进一步完善行政执法与刑事司法衔接工作机制的若干规定(暂行)》,建立了联席会议、案件移送、检验鉴定、信息通报等工作制度。还依托市检察院“两法衔接”信息平台,及时传送案件信息,检察机关对录入案件进行及时审查,实现了涉嫌犯罪案件网上移送、网上受理、网上监督,信息共享,为案件查办提供有力支撑。2016年以来，台前县移交公安部门食药案件13件，清丰移交5件，濮阳县移交13件，犯罪嫌疑人都得到了应有惩罚。

（三）注重保障，不断提升食品药品安全监管水平。南乐县优化完善监管机制，设立18个监管网格，明确网格化监管，责任到人，确保监管无盲区、责任零缺位。为乡镇市场监管所、大、中队均配备了执法车辆、移动执法终端、快检设备一套等执法装备。清丰县加强乡（镇）食品药品监管站所和食品药品监管队伍、协管员队伍建设，503个行政村各配备1名食品药品安全协管员，每人每月100元补贴发放到位。经开区7个乡(镇、办)监管所统一配备了执法记录仪、照相机电脑,快速检测设备,执法车辆和监管制度,做到了办公用房、办公设备、执法装备、快检设备、规章制度“五统一”。濮阳县为全县20个乡镇食品药品监管部门配发执法车辆、执法记录仪等必要设施，并针对监管人员少,监管力量不足的情况,通过人员调剂、退伍安置等方式,新增食品药品监管人员90余名, 优先充实到监管一线。

（四）多策并举，真正营造食品药品安全发展环境。我市预防接种门诊建设，全省唯一实现 “全市乡镇预防接种省级示范门诊全覆盖”及“县（区）级疾控中心数字化门诊全覆盖”的双覆盖目标，免疫规划示范县（区）建设、省级示范门诊和数字化门诊覆盖率均居全省第一，全市109家预防接种门诊中，省级示范门诊103家，数字化示范门诊58家。南乐、华龙区、台前县成功创建成全省首批免疫规划示范县（区）。清丰县在积极创建食品药品安全示范县之际，在城区内六条主要干道上设立58个食品安全宣传栏，在学校及主要商场附近设立8个大型宣传栏，开展食品安全专项行动“春雷行动”及联合整治“保健”市场乱象百日行动。范县加强食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治，2019年已经立案查处违法违规案件157起，罚款金额达12.5万元。台前县在餐饮行业确定了“整理、整顿、清扫、清洁、素养、安全”6S管理法标准化管理体系，截至目前，餐饮服务单位6S标准化管理工作已完成710家，整体完成率80%。华龙区不断加强对违法违规案件的查处,目前共立案查处各类食品药品违法违规案件140起，结案120起，罚款110余万元，移交公安机关2件；依法严打重处食品药品安全违法犯罪行为。开发区、工业园区、一体化示范区积极开展“保健市场”百日行动。

二、存在的问题及相应对策

对照《中央依法治国办食品药品监管执法司法督察工作要点》和《中央依法治国办反馈食品药品监管执法司法存在问题整改验收标准》，我市食品药品安全工作还有巨大的提升空间。

（一）领导责任需要进一步强化。一是有的县（区）落实《地方党政领导干部食品安全责任制规定》不够坚决，领导重视程度不够，不能够长期坚持，有活动就重视一阵子，有点起色就放松要求，满足于典型店、示范户，对全县食品药品情况没有真正掌握。二是存在落实具体措施不到位现象，满足于“以会传会”“以文传文”，停留在“学习过”“研究过”，真正落实到实际工作中的动力不足，具体措施落实虚化弱化。三是抓市场不全面，监管力量主要倾向于大中企业和实体，对小型实体，特别是城乡结合部及街头摊点“三小”实体重视程度不够，造成食品药品安全隐患不同程度的存在。

（二）监管队伍需要进一步加强。一是机构改革以来，原工商、质检、食药、物价、知识产权五个部门合并，在执法办案过程中各部门融合性有待进一步增强，特别是县(区)单位，部门之间并未真正做到“规范统一、融合高效”，不同领域所适用的法律法规、执法原则、监管目标、监管方式及执法风险方面存在很大差异，合并后体制的优越性尚未真正显现出来。二是专技力量不足。食品药品监管本质上管理的是人体健康，特别是食品、药品、特种设备监管对专业知识的要求较高，对监管人员有很高的技术要求，而部分基层执法人员对食品药品生产经营环节监管陌生，不能完全适应食品药品安全监管专业性强的特征，需要加大培训和人才培养力度，强化技术骨干队伍，提高监管人员专业化能力。三是经费保障力不足。食品药品监管经费不足,检验检测、检查核查、监测评价等专业技术支撑能力较弱,基础设施、装备配备、信息化监管水平落后。四是表彰奖励没形成机制。据执法人员反映，现在严管胜于厚爱，不管执法人员是否尽责，一出问题就问责，但对出现的典型做法、先进经验以及在工作勇于担当的同志，没有给予应有的表彰和奖励，缺少激励同志们干事创业的良好机制。

（三）监管手段需要进一步创新。行政执法部门对我市食品药品安全工作监管工作还存在以下几个方面的问题：一是检查工作多，管理机制跟不上，重检查轻管理。热衷于开展各种检查、整治、处罚等活动，对单位管理制度建设，长效机制建立上缺乏科学性、指导性，工作中就难免头痛医头，脚痛医脚的现象，问题得不到根治，此消彼长，顾此失彼。二是行政处罚多，服务意识跟不上，重监督轻服务。查处问题后，注重对违法行为的查处，不能真正深入到事情本身中去分析问题，不能帮助企业查找深层次的原因，制定出有效的整改措施，主动服务企业观念不强。三是技术手段少，影响监管水平，重任务轻创新。满足于完成上级安排的工作和下达的任务，忽视监管队伍建设，不注重监管人员能力和素质培训，难以适应食品药品监管工作的形势需要。四是硬件建设仅满足于改善，不能从根本上真正提升，重改善轻发展。忽视技术机构建设，检验手段落后，快检水平不能满足于市场需要。

（四）“两法衔接”协调监督机制需要进一步增强。目前，我国《刑法》将食药犯罪主要涵盖在第二编第三章节生产、销售伪劣商品罪中。行政法主要涉及《食品安全法》、《药品管理法》等。程序上，《行政处罚法》、《刑法》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等分别为“两法衔接”提供了法律依据。省出台了《河南省食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法实施细则》也为我们做好“两法衔接”作出了规定。在具体工作中存在的主要问题，一是存在行政执法人员对两法衔接认识不足，意识淡薄，主要表现为对法律掌握不深，对是否需要移交把握不准。二是对犯罪案件证据把握不到位，或收集证据材料不足，导致移交不畅。三是协同协作不力，有些移交的案件，没有反馈，缺少双向协作措施，造成有些案件处罚不当或者没有得到应有的处罚。四是缺少监督协调机制，行政执法与刑事司法衔接联席会议制度没有真正发挥效能，致使监督缺少强制力，造成行政执法机关重视不够，难以取得实效。

（五）食品药品经营主体责任意识需要进一步提升。通过对食品药品市场的检查发现，经营单位从业人员素质低，技术力量不足，效率不高，不具备市场竞争能力，产品质量保证能力严重不足，给食品安全带来一定的安全隐患；小食品生产加工作坊、农贸市场、食品经营点无证生产、无证经营的现象仍然存在；食品从业人员的食品安全意识比较差，进货制度不健全，卫生、消毒条件状况较差；街头饮食摊点和夜市大排挡的卫生状况堪忧，特别是食品原料来源不清、制作工艺简单，顾客消费无正常票据，出现问题后难以追责；部分养殖场的条件较差，特别是肉食鸡养殖，为了防止疾病和增加产量，违规使用激素，直接危害饮食安全；城乡结合部和农村是主要劣质食品的销售地，低价位的劣质食品有一定的生存土壤，给食品安全和管控也带来一定的困难。

（六）食品药品执法司法督察工作机制需要进一步完善。从依法治市的工作角度来加强对食品药品监管责任，发挥市委市政府赋于依法治市办公室督察调研工作职能，协调整合监管资源，明确监管职责，整合现有执法司法力量，对于我们依法治市、依法治县（区）工作来说，是新时代赋予的新任务，如何开展、推进食品药品执法司法督察工作，没有现成的模式和经验，在工作中发现，一些同志存在畏难情绪，存在应付思想，要克服这些困难，迎难而上，真正做到牵头不取代，分工不分家，形成各部门联系协调机制，提升食品药品监管的科学性、公正性、合法性、合理性。

（本文作者：张朝卿系濮阳市司法局法治督察科副主任科员）