学习先进地区经验  推进法治政府建设

——濮阳市司法局赴驻马店市学习考察报告

娄建广

2020年7月31日，中央全面依法治国委员会办公室命名第一批全国法治政府建设示范地区和项目，我省仅驻马店一市入选。为学习借鉴外地先进经验，提升我市法治政府建设水平，按照市委常委、政法委书记王天阳同志的要求，9月23日-25日，我带领各县（区）司法局局长和市司法局有关科室负责人，赴驻马店市参观考察法治政府建设工作。先后来到驻马店市司法局创建办、汝南县金铺镇司法所、金铺镇公共法律服务站、金铺镇刘花门村公共法律服务工作室、汝南县公共法律服务中心、汝南县司法局、驻马店市“12345”热线平台和智慧城市管理中心进行实地考察。通过认真看、仔细听、用心记，与驻马店有关负责同志及工作人员座谈交流，查看资料，切身感受驻马店市法治政府建设成效，开阔了视野，启迪了思路。

一、驻马店市法治政府建设工作主要做法

驻马店市地处河南中南部，区位优势并不明显，经济基础并不雄厚，但在法治政府建设工作中异军突起，成功斩获全省唯一一家全国法治政府建设示范市桂冠，其中的原因值得深入思考，在诸多方面的好经验好做法非常值得我市学习借鉴。

（一）领导重视程度高、决心大。市委、市政府主要领导对法治政府建设亲自谋划、安排部署、协调督办，把法治政府建设与经济社会发展同推进、同督促、同考核、同奖惩。市委、市政府把法治政府建设情况作为专项内容列入“十四五”规划，出资20万元，委托中国政法大学法治政府研究院编制了“十四五”法治政府规划。市政府将推进法治政府建设作为重大工作事项，拨付200万元，专门用于全国法治政府示范创建。法治政府建设纳入市委、市政府年度目标考核，重分值强化，法治政府建设占市政府年度工作目标责任考核整体分值10％。市政府印发《驻马店市行政复议行政应诉工作考核暂行办法》，并将行政复议行政应诉工作全面纳入依法行政考核。加大对行政机关败诉案件的惩戒力度，一年内发生一件败诉案件的报请市政府扣减该单位财政经费50万元，所扣资金由法治政府建设领导小组办公室提出使用意见，专项用于全市法治政府建设工作。行政单位一年内败诉两起的，主要负责人应出庭不出庭的，年度目标考核不得评为先进单位。

（二）推进机制方式新、效果好。一是建立“1211”推进机制。从2016年开始，建成并规范运行“一平台、两抓手、一带动、一考核”为主体的“1211”法治政府建设推进机制。依托全市依法行政督导平台，动态掌握法治政府建设各项重点工作开展情况，精准显示工作进度；全面落实行政执法责任制和服务型行政执法建设两个抓手，以纲带目促进全市法治政府建设纵深推进；大力开展依法行政示范单位和行政执法责任制、服务型行政执法示范点创建，开展驻在式实地督导检查，促进法治政府建设整体提升；将法治建设成效作为衡量全市各级领导班子和领导干部实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。二是建立法治政府建设季度通报制度。每季度通报法治政府建设情况，并纳入年底考核，分散了年底工作考核压力，突出了考核的公平公正。三是创新市政府常务会议学法机制。落实谁执法谁普法责任制，市政府常务会议议题开始前，由议题承办单位一把手解读相关领域法律条文，与市政府领导共同学习法律知识，两促进，两提高。四是严格落实重大行政决策合法性审查制度。市政府把常务会议议题和会议纪要、土委会规委会编委会议题、行政规范性文件、重大合同、各类框架协议等内列入合法性审查范围，减少了政府重大决策法律风险，堵住了工作漏洞。

（三）监督考核招数多、手腕硬。一是建立考核奖惩机制。市政府每年对各县（区）和市直各单位在依法行政考核中排名前三名、后三名的单位，分别奖励或扣减市政府年度工作责任目标考核分值30分、20分、10分。二是建立执法案卷集中评查机制。每年11月份，抽调各县（区）、市直有关单位20余人，集中半个月时间，抽查部分执法单位三年以来全部执法案卷，评查结果纳入依法行政考核，违法违纪线索移交市纪委监委。三是加强对行政执法人员培训考核。每年年底抽查部分行政执法单位，对行政执法人员集中闭卷考试，涵盖行政单位一把手、班子成员及重点执法科室负责人。市政府督查室派人现场监督，考试成绩单及考试结果分析报告上报市政府主要领导，考试结果作为对各单位执法和普法工作考评的重要依据。

（四）政务服务辐射广、质量优。一是“12345”政务服务热线一线通办。把市商务局、环保局等64个市直部门32条政务服务热线通过直接合并、呼叫转移、并行接听等方式，统一整合到12345政务服务平台，基本实现了一条热线管全城。探索建立了“互联网+热线+督查”的特色模式，即以互联网为平台支撑，依靠大数据，形成“热线为督查提供问题线索，督查为热线提供督办保障”的联动格局和高效闭环工作体系。今年7月28日，第四届全国12345政务服务热线年会在驻马店市召开。二是创建“无证明城市”。通过钉钉平台，建立覆盖社区、村委的钉钉管理员网络，比如老百姓申请法律援助，法律援助贫困证明由当地社区、村委钉钉管理员推送，老百姓不需要提供，提高了工作效率，减少老百姓负担，提升了满意度。三是打造法治化营商环境。工程建设项目审批全流程可视化监管系统正式上线运行，实现了项目建设全流程审批时长控制在90天、“四天办四证”“拿地即开工”，土委会、规委会开会之前全部工作完结，开会即通过等惠商政策措施，打造了70平方公里的国际农产园，吸引京东、伊利、今麦郎、徐福记等公司投资入驻。

（五）创建工作力度大、工作实。市政府成立由市长任组长的全国法治政府建设示范市创建领导小组，多次召开会议对创建工作进行动员、部署、推进，全市形成上下联动、条块结合、干群一体、齐抓共管的创建工作良好局面。市司法局充分发挥中枢协调作用，推动全市创建工作行动一致、步调一致、深入推进、扎实开展；提请市政府印发实施方案，明确创建任务和工作要求，层层分解细化创建指标；建立创建工作协同联动机制和督导推动机制，保障创建工作有条不紊推进。建立市直、县（区）两个创建微信群，工作指令直达乡镇和执法科室，统一工作标准，减少中间环节，提高工作效率，在全社会营造浓厚的法治氛围和创建氛围。

二、我市法治政府建设存在的问题

通过这次考察学习，我们对标先进找到了差距及工作中存在的问题，主要是：

（一）“关键少数”法治意识不强。一些领导干部对依法行政的重要性认识不高，没有真正把依法行政作为政府运作的基本准则，工作中还存在“拍脑门”决策的问题。个别领导干部对法治政府建设目标、任务等重要内容了解不够、掌握不全，有的作出行政行为的法律依据适用错误或不当，有的不重视程序性规定，作出行政行为时违反法定程序。还有部分领导干部习惯于传统的思维方式和工作方法，依法办事、依法行政的自觉性不高，与现阶段提出的依法行政能力总体要求有差距。

（二）法治政府建设推进不平衡。政府部门之间推进不平衡，综合执法部门强于一般行政执法部门，示范单位强于普通单位。县（区）之间发展不平衡，个别县（区）在2019年机构改革后，原法制办职能整体移交司法局，但人员仍保留在县（区）政府，濮阳县、南乐县行政复议、应诉职能仍留在县政府办，华龙区原法制办工作职能、人员都未移交司法局，造成县（区）司法局承担的职能与其人员配置、经费保障不匹配，工作力度不大、推进不畅。

（三）依法行政的体制机制不健全。政府法律顾问制度落实不到位，只有一半左右的政府部门聘用了法律顾问，部分单位即使聘用了法律顾问，却只流于形式，遇到法律问题不咨询，法律顾问参谋助手作用没有发挥出来，形同虚设；行政强制执行相关制度还不完善，行政强制执行措施落实不到位；政府规章征求社会各界意见形式单一、公众意见采纳情况反馈不够及时；重大决策终身责任追究制度及责任倒查制度执行不够严格，存在宽、松、软现象等。

（四）执法不作为、乱作为的问题依然存在。仍存在个别执法人员违反法律程序、滥用执法权力，乱收费、乱罚款等问题。仍有部分执法人员不严格依法行政，不持证执法、不亮证执法、随意执法。在个别执法领域，仍存在推诿扯皮、不作为、慢作为现象。

（五）行政执法监督力度不大。集中开展行政执法监督检查的活动数量偏少、范围偏小，未形成系统化、制度化、经常化、全面化的执法监督格局；行政执法监督不够严格，对于违法行政行为，对事处理得多，对人处理得少，行政过错责任追究和错案责任追究力度有待加强。

（六）行政机关与审判机关、检察机关的良性互动没有形成。行政机关负责人出庭应诉率低，与先进地市相比差距较大。行政机关对行政审判司法建议和检察建议的回复率较低，行政机关内部对司法建议落实反馈的监督机制不完善，部分行政机关收到司法建议后整改积极性不高。

三、下一步工作打算

在法治政府建设工作中，我们要坚持问题导向，强化责任担当，敢于触及矛盾，把解决问题作为前进动力。坚持创新引领，推动市县乡村“四级同创”，点、线、面同时推进，全面提升依法行政和法治政府建设能力水平，力争2021年创成省级法治政府示范市，再经过2-3年努力，创成国家级法治政府示范市。

（一）提高政治站位，抓住关键少数，切实增强对法治政府建设重要性的认识。法治政府建设对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，各级党委政府要把推进法治政府建设作为重大的政治责任，作为推进市域社会治理现代化的重要内容，纳入全市经济社会发展规划和年度工作计划。严格落实领导干部学法制度，政府常务会议涉及哪部门法律法规，由哪部门负责人会上先行讲法。加强对领导干部任职前法律知识考察测试，把尊法学法守法用法情况作为考察干部的重要方面。促进领导干部依法决策，严格落实行政机关负责人出庭应诉制度，让领导干部向法律顾问咨询成为常态，促使领导干部做到依法决策、依法行政、依法办事。以行政执法人员执法证件年审为平台，分级分批开展好全市行政执法人员的教育培训考试工作，促进全市依法行政工作提质增效。

（二）融合发展平台，理顺工作体制，进一步夯实法治政府建设工作基础。整合全面依法治市、法治政府建设、普法依法治理三个工作平台，有效整合资源、完善机制。以坚持发展新时代“枫桥经验”为驱动，充分发挥法治政府建设在推进市域社会治理现代化中的重要作用，当好“主心骨”、抓住“牛鼻子”、织牢“防控网”、做好“服务员”。争取县（区）党委政府支持，理顺法治政府建设工作体制，县区法治政府职能一律划转司法局。同时，配齐配强基层工作人员，运用好法律顾问制度，夯实法治政府建设基层基础。

（三）规范决策程序，提高决策水平，更好运用法治思维和法治方式推动工作。规范决策程序，贯彻落实《重大行政决策程序暂行条例》，严格履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等法定程序，增强公共政策制定透明度和公众参与度。全面推行行政规范性文件合法性审核机制，加大规章和行政规范性文件备案审查力度，确保报备率达到100%。完善我市各级政府及组成部门法律顾问聘请、日常监管、退出制度，发挥政府法律顾问在政府重大行政决策、文件审查、重大项目推进、合同签订、矛盾纠纷化解、地方立法、制定政府规范性文件、行政诉讼、处理疑难行政复议案件等方面的积极作用。

（四）创新方式方法，完善运行机制，强力推进法治政府建设制度化、规范化。一要建立并落实日常工作机制。明确市法治政府建设领导小组及办公室和成员单位各自的职责分工；建立政府常务会议每季度听取法治政府建设专题汇报制度，工作先进单位进行典型发言，工作落后单位进行表态发言；建立法治政府建设成员单位常态化联席会议制度和日常化联络工作制度；建立全市法治政府建设全面督察工作制度，定期通报各单位工作进展情况。二要建立并落实奖惩机制。建立行政机关负责人出庭应诉工作考核制度，对负责人应出庭不出庭、行政诉讼败诉率高的单位扣减工作经费，用于法治政府建设；将法治政府建设工作开展情况纳入全市年度综合考评、文明单位创建，对开展法治政府建设工作成效突出的，给予考核加分奖励，对开展不力的，取消年度评优评先资格、文明单位荣誉称号。三要建立并落实问责机制。建立全市法治政府建设追责制度，明确责任体系，实行目标责任书签订、年终述职、重大过错追责，督促各县（区）政府和市政府各部门进一步提升政治站位，切实履行好法治建设第一责任人职责，形成从党政主要负责人到其他领导干部直至全体工作人员的闭环责任体系。

（五）强化执法监督，规范执法行为，坚决落实行政执法“三项制度”。出台《濮阳市行政执法监督办法》，持续推行行政执法“三项制度”，将“三项制度”推行情况做为年度依法行政考核内容，做到“三项制度”在每一个执法部门、每一类执法行为、每一起执法案件中全覆盖。畅通行政执法监督投诉渠道，与市长热线、人民网领导留言板、12345平台等建立行政执法监督投诉的移交机制。联合纪检监察机关，建立执法监督领域的配合机制，坚决整治行政执法机关执法不公、选择性执法、随意性执法和监管执法信息不公开等漠视侵害群众利益问题和营商环境不够优化问题。

四、工作建议

法治政府建设是一项系统工程，离不开市委、市政府的坚强领导和大力支持。为有力推进我市法治政府建设，提出以下工作建议：

一是增加法治政府建设在全市综合考评中所占分值。按照省法治政府建设领导小组工作要求，将法治政府建设在全市综合考评中所占分值由4%提升至10%，将法治政府建设表彰纳入全市综合表彰或单独表彰。

二是协调解决县（区）司法局人员、编制问题。增加县（区）司法局人员编制，充实法治政府建设工作人员。

三是解决法治政府建设经费紧张问题。增加市、县两级法治政府建设财政预算，保障法治政府建设正常经费支出。

四是强化法治政府建设考核结果运用，严肃责任追究。组织人事部门、宣传部门，要把法治政府建设考核结果作为评先评优、人员任职和文明单位创建的重要依据。政府要对法治政府建设工作不力的单位及个人进行严肃问责。

（本文作者：娄建广系濮阳市二级巡视员、市司法局党委书记）